糧食安全中政策方面的若干問題
一、糧食最低收購價政策不完善，財政的負(fù)擔(dān)加重、效率下降
糧食最低收購價政策調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)糧食積極性的作用顯而易見，但由此造成的高額財政成本也是一個不爭的事實。對東部某省一主產(chǎn)縣（市）的調(diào)查顯示：2005年，在當(dāng)?shù)刎斦С窒�，該市國有糧食企業(yè)按每公斤1、33元的價格托市收購小麥，卻遭受每公斤小麥虧損0、09元的損失；收購價和保管費(fèi)相加后每公斤粳稻的收購成本為2、0元，虧0、24元；其他稻谷每公斤虧損0、2元；全年該市總虧損2000萬元。而2006年小麥由中央儲備糧管理總公司收購，地方財政不承擔(dān)虧損責(zé)任，若出現(xiàn)虧損，則由中央財政承擔(dān)。目前，該省遺留的糧食政策性虧損掛賬還高達(dá)100多億元。該省4家被調(diào)研的企業(yè)中有3家認(rèn)為，2006年的托市收購將造成新一輪虧損掛賬。據(jù)該省有關(guān)部門反映，該省的一些農(nóng)民因價高將本來儲在家中的糧食也賣給了國家，更加重了財政負(fù)擔(dān)。
政府之所以選擇并堅持現(xiàn)行最低收購價政策，除了價格支持政策在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、確保糧食安全方面比較有力之外，關(guān)鍵在于政府在政策選擇方面存在路徑依賴現(xiàn)象。直接將加入世貿(mào)組織之前實行的糧食保護(hù)價收購政策加以改造，沿用既有的國有糧食企業(yè)收購渠道，主要采取限定時間、劃定區(qū)域、放開收購等邊際性創(chuàng)新措施，轉(zhuǎn)換為最低收購價政策，這種制度創(chuàng)新的凈收益高。盡管現(xiàn)行最低收購價政策加重了財政負(fù)擔(dān)，增加了制度運(yùn)行成本，但制度創(chuàng)新的凈收益仍然大于零，故該項政策在一定時間內(nèi)仍可能延續(xù)。
二、糧食儲備規(guī)模過高，財政支出過多
中國農(nóng)民有著傳統(tǒng)的自種口糧及自儲糧食的習(xí)慣，因此，占人口總數(shù)近60%的農(nóng)民的糧食安全是有保障的。按照國際公認(rèn)的儲備糧占全年消費(fèi)量17%～18%的糧食安全儲備標(biāo)準(zhǔn)，中國對非農(nóng)業(yè)人口的糧食安全儲備約為350億公斤，加上國內(nèi)正常糧食缺口250億公斤左右，保證國家糧食安全的總儲備規(guī)模應(yīng)為600億公斤左右。但是，2001～2005年，中國的中央和地方糧食儲備規(guī)模大多高于應(yīng)儲規(guī)模1/4以上，2005年更是高達(dá)2/3以上。按聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的糧食安全儲備標(biāo)準(zhǔn)及2010年、2020年的國內(nèi)糧食消費(fèi)量預(yù)測，中央和地方糧食儲備規(guī)模分別應(yīng)為880億～930億公斤、960億～1000億公斤，即使考慮大國效應(yīng)和中國糧食市場有待完善，適當(dāng)提高儲備率，也比有關(guān)部門確定的中國2010年和2020年的糧食安全儲備目標(biāo)低不少。由此可見，中長期中國的糧食安全目標(biāo)定得過高，將給今后國家財政增加不必要的沉重負(fù)擔(dān)。
糧食儲備規(guī)模之所以過高，一方面，是因為受到糧食市場并未完全統(tǒng)一、現(xiàn)代糧食物流體系尚未形成等客觀因素的影響；另一方面，是因為還存在一些涉糧企業(yè)和部門構(gòu)成的利益“小集團(tuán)”，其影響糧食儲備政策的集體行動能力遠(yuǎn)高于原子型的廣大納稅人以及一些由非糧食部門組成的“大集團(tuán)”，致使糧食儲備資源的配置難以趨向帕累托最優(yōu)狀態(tài)。
三、儲備糧分級管理體制存在缺陷
中央、地方分級糧食儲備制度，其實是延續(xù)過去的制度安排。20世紀(jì)90年代初之所以要出臺分級安排的糧食儲備制度，主要有兩個原因：一是與當(dāng)時中國糧食市場發(fā)育很不充分，地區(qū)之間尚未真正建立起統(tǒng)一、開放的糧食市場體系有很大的關(guān)系；二是當(dāng)時中央財政收入占全國財政收入的比重很低，中央不愿意獨(dú)立承擔(dān)調(diào)控全國糧食市場的責(zé)任。但是，目前情況變化很大，繼續(xù)沿用中央和地方分級儲備糧食的制度，在實際運(yùn)行過程中容易削弱糧食儲備的調(diào)控能力，使其本應(yīng)發(fā)揮的作用大打折扣。一方面，在全國糧食市場統(tǒng)一的情況下，短缺或“賣糧難”都將是全國性現(xiàn)象，不會限于局部地區(qū)，這種制度安排會造成資源的浪費(fèi)。另一方面，每個區(qū)域內(nèi)同時設(shè)有中央儲備糧和地方儲備糧，必然會發(fā)生利益矛盾，影響儲備糧調(diào)控作用的充分發(fā)揮。當(dāng)糧食供不應(yīng)求時，地方政府考慮的不是拋售地方儲備糧以平抑市場，而是為了確保地方糧食安全增加或補(bǔ)充地方儲備糧，加劇了糧食市場的緊張；而當(dāng)糧食供大于求時，地方政府為了減少自身的財政支出，考慮的是盡可能多地增加中央儲備糧。例如，1993～1995年，中國糧食市場呈現(xiàn)緊張局面，盡管國家動用儲備糧以支持糧食部門掛牌限價銷售，但許多地方卻在這個時候出臺建立和充實地方糧食儲備的政策，例如，江蘇省在1993年底為貫徹國家平抑市場糧油價格的決定，提出要“充實儲備，凡是儲備不足或沒有到位的，要迅速采取補(bǔ)救措施”。而1996年后，糧食過剩，需要加強(qiáng)糧食儲備時，地方卻又不積極，紛紛要求中央來收購。地方糧食儲備的這些逆向操作行為，不但不能發(fā)揮好糧食儲備的調(diào)控作用，反而會影響中央儲備糧的調(diào)控效果（王健，2004）。2003～2004年，再度發(fā)生中央和地方的逆向調(diào)控行為。在市場糧價開始不斷上漲之時，中央政府設(shè)法運(yùn)用多種手段穩(wěn)定糧價，而地方政府不但不平抑價格，反而趁核實糧食倉儲之機(jī)抓緊補(bǔ)庫，實際上對市場糧價起到了抱薪救火的作用，加劇了糧食市場的波動。
糧食市場之所以出現(xiàn)中央政策和地方政府的逆向調(diào)控現(xiàn)象，主要是因為雙方追求的政策目標(biāo)不同，彼此的效用函數(shù)差異較大。從政府角度來看，糧食安全主要表現(xiàn)為全體社會成員共同享有的全國性公共產(chǎn)品。在“分灶吃飯”的財稅體制下，中央政府出于維護(hù)國家主權(quán)獨(dú)立、保持社會穩(wěn)定的政治考慮，抓糧食安全的動力足、主動性強(qiáng)。地方政府從政治上通過“糧食省長負(fù)責(zé)制”的委托—代理鏈條，接受中央政府委托來抓糧食安全，動力小、消極被動。地方政府從某種程度上也屬于“經(jīng)濟(jì)人”，主要目標(biāo)之一就是追求地方財政收入最大化，抓糧食安全不僅難以增加財政收入，而且加大了財政支出。當(dāng)一個地區(qū)糧食安全有了保障之后，若再擴(kuò)大糧食生產(chǎn)和儲備，只能增加其他地區(qū)居民的糧食安全效用，財政支出卻要由當(dāng)?shù)卣嬷醒胝蚱渌貐^(qū)政府承擔(dān)，這種讓某個地方政府長期為國家做貢獻(xiàn)的“捐贈式”政策安排是不可持續(xù)的。因此，在現(xiàn)行糧食政策和政治體制下，當(dāng)糧食市場過�；蚨倘睍r，中央政府與地方政府博弈的結(jié)果就是逆向調(diào)控。
四、儲備糧代儲制度不規(guī)范，國有糧食企業(yè)儲備效率低下
中國儲備糧的代儲制度很不完善。目前，中央直屬儲備庫直接管理的中央儲備糧只有30%左右，70%左右的中央儲備糧都由地方糧庫代管。但是，地方糧庫代管中央儲備糧存在著兩個比較明顯的問題：一是委托—代理關(guān)系不規(guī)范；二是委托人和代理人之間存在信息不對稱，當(dāng)代理人的利己動機(jī)和委托人與代理人之間的信息不對稱同時存在時，就會在兩者之間的委托—代理關(guān)系中產(chǎn)生非協(xié)作、低效率的問題。中國當(dāng)前的中央儲備糧代儲問題也是如此，大多數(shù)代儲庫沒有經(jīng)過嚴(yán)格的資格認(rèn)定，代儲中央儲備糧時不是通過公開招標(biāo)的形式進(jìn)行的。由此造成了信息不對稱，中央儲備糧管理總公司及其分支機(jī)構(gòu)對代儲庫的資產(chǎn)、財務(wù)狀況和承儲條件不太了解，致使有些儲備糧裝在交通不便、設(shè)施較差的糧庫，有些甚至裝在管理水平較低的臨時收儲倉庫。前幾年連續(xù)發(fā)生的幾起代儲庫儲備糧虧庫，或未經(jīng)批準(zhǔn)銷售儲備糧，甚至動用儲備糧炒期貨等事件，一定程度上反映了地方代儲庫未經(jīng)良好的考察和認(rèn)定，以及沒有嚴(yán)格的制度約束等問題。
本課題組2006年在東部某主產(chǎn)省調(diào)研時，一家大型民營企業(yè)表示，民營企業(yè)參與國家糧食儲備，僅靠財政的儲備補(bǔ)貼就能賺錢，而且只要按現(xiàn)行國家儲備糧補(bǔ)貼的八折標(biāo)準(zhǔn)獲得補(bǔ)貼，就愿意自建糧庫專門從事國家糧食儲備。某市糧食局的一位干部也認(rèn)為，民營企業(yè)只要得到國家儲備糧補(bǔ)貼的八折甚至更低，就能為國家建倉儲糧。低成本的原因在于民營糧食企業(yè)比國有糧食企業(yè)儲備效率高。
